(Доклад Заместителя Председателя ЦК КПРФ, Председателя Комитета Государственной Думы по
природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАН В.И. Кашина на
заседании Высшего экологического совета при Комитете Государственной Думы по
природным ресурсам, природопользованию и экологии по теме: «Совершенствование
нормативно-правового регулирования в целях реализации положений федерального
закона №458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах
производства и потребления»,
17 декабря 2015 года)
Сегодняшнее заседание видится верным начать с
сообщения о том, что 5 дней назад в Париже 196 стран единогласно приняли новую
договоренность Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
Мы на протяжении нескольких лет принимали
активное участие в этой сложной работе, и вот сегодня можно уверенно заявить о
том, что новое соглашение не просто заменит Киотский протокол, но также эффективно
усилит деятельность мирового сообщества в борьбе с изменением климата. Нам, как
и другим странам-участникам нового соглашения, предстоит разработать
долгосрочную стратегию «низкоуглеродного» развития, план адаптации к изменениям
климата и реализовывать соответствующие меры.
Данное соглашение является ярким примером
эффективного взаимодействия и сотрудничества разных стран, объединенных общей
целью, готовых системно действовать, руководствуясь лучшими мировыми
практиками.
Россия внесла свой вклад. Так, в 2016-2018
годах будет введена обязательная отчетность предприятий о выбросах парниковых
газов, что явится дополнительным стимулом для предприятий внедрять наилучшие
доступные технологии. Нами также приняты важнейшие законодательные акты – 219-й
Федеральный закон, 27-й Федеральный закон, 406-й Федеральный закон, 415-й
Федеральный закон и многие другие, формирующие каркас экологического кодекса
Российской Федерации.
В поисках эффективного
подхода
Переходя
к теме сегодняшнего заседания, отмечу целесообразность использования
аналогичных подходов к решению проблемы отходов.
Ведь взглянув
на динамику объемов образования отходов в нашей стране, мы увидим свидетельства
полного провала прежней системы обращения с отходами: с 2005 года объёмы
образования отходов повысились более чем на 70% и достигли 5,17 млрд. тонн в
год. При этом страны с развитой экономикой, внедрив на национальном уровне
эффективные механизмы снижения объемов образования отходов, их переработки и утилизации,
оптимизировав систему обращения коммунальных отходов, демонстрируют качественно
иные показатели их негативного воздействия на окружающую среду.
С учетом
мирового опыта в рассматриваемой области и был подготовлен принятый ровно год
назад Федеральный закон № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«Об отходах производства и потребления». Данный законодательный акт положил фундамент
новой, более эффективной системы обращения с отходами, призванной посредством модернизации
государственного управления, повышения инвестиционной привлекательности
отрасли, внедрения перспективных экономических инструментов вовлечения отходов
в хозяйственный оборот обеспечить действительное снижение негативного
воздействия отходов на окружающую среду.
Законом
эффективно перераспределены роли и ответственность участников системы
государственного управления в отрасли - обширными полномочиями наделены органы
государственной власти субъектов Российской Федерации. Основными инструментами
их работы определены специальная региональная программа обращения с отходами и
территориальная схема обращения с отходами.
В целях
создания замкнутых циклов обращения с твердыми коммунальными отходами, а также
совершенствования механизмов контроля за потоками отходов, каждый субъект
Российской Федерации наделен полномочием выбора на конкурсной основе одной или
нескольких организаций - «региональных операторов». Такие организации призваны
обеспечивать вывоз твердых коммунальных отходов из жилого сектора в зоне своей
деятельности и направлять их на специализированные объекты по обращению с
отходами.
Одновременно
с этим введён новый вид коммунальной услуги - услуга регионального оператора по
обращению с твердыми коммунальными отходами. При этом данная услуга будет
тарифицироваться, равно как и отдельные этапы обращения - захоронение,
обезвреживание, обработка.
Ошибочные решения отменяются
Кроме
того, в Законе нашло отражение принципиальное решение по вопросу возврата к
лицензированию всех видов деятельности по обращению с отходами.
Напомню,
что принятое ранее решение об отмене лицензирования сбора, использования и
транспортировки отходов, к сожалению, не оправдало ожиданий. В угоду снижения
административных барьеров, по сути, были созданы благоприятные условия для
бесконтрольного движения отходов. Изначально ошибочное суждение о том, что
первичные этапы обращения с отходами, такие, как сбор и транспортирование,
могут осуществляться без лицензии, явилось причиной снижения эффективности всей
системы государственного надзора в рассматриваемой сфере.
В итоге страна
получила тысячи несанкционированных свалок, экологический ущерб от которых исчисляется
миллионами рублей. Дальше так продолжаться не будет.
Разумные новации
Еще одной
новеллой, введенной Законом, следует назвать механизм ответственности
производителей за свои товары. При этом ответственность установлена не только
за сам товар, но также за его упаковку и упаковочные отходы, какие
образовались после использования этих товаров.
Данная
мера призвана сократить объёмы захоронения отходов и увеличить объёмы
утилизации их полезных фракций (бумаги, полимеров, стекла, металла и др.). В
качестве механизма обеспечения гарантированной утилизации при этом выступает экологический
сбор, направляемый в бюджет Российской Федерации. Таким образом, и
производитель, и импортер товара становятся активными участниками системы
обращения с отходами.
Одним из
центральных элементов новой системы государственного управления в области
обращения с отходами также следует назвать усовершенствованный механизм платы
за размещение отходов.
Законом
чётко определен плательщик такой платы - индивидуальный предприниматель, либо
юридическое лицо у которых образовались отходы. Также справедливо решен вопрос
места внесения платы за негативное воздействие от размещения отходов – она вносится
по месту нахождения объекта размещения отходов, а не по месту регистрации лица
их образовавшего.
Более
того, Законом введены понижающие коэффициенты к плате за размещение отходов,
призванные стимулировать вовлечение отходов в хозяйственный оборот.
При этом
немаловажным нюансом следует назвать то, что средства платежа направляются, в
первую очередь, на соблюдение природоохранных требований и защиту населения от
негативного воздействия от размещения отходов.
Все это
свидетельствует о том, что Федеральный закон от 29 декабря 2014 года
№ 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах
производства и потребления»…» может смело быть назван революционным. В этой
связи первостепенной задачей для органов государственной власти всех уровней
сегодня является дальнейшее внедрение установленных Законом принципов
регулирования, а также обеспечение эффективной правоприменительной практики в
сфере обращения с отходами.
Практическая реализация
отстает
Вместе с
тем, мы все сегодня являемся свидетелями того, что на практике ситуация
складывается иная.
В этой
связи считаю необходимым заострить внимание на следующих основных моментах. Во-первых,
ключевым условием достижения поставленных Законом целей является эффективная
разработка и своевременное принятие 27 подзаконных нормативных правовых актов.
Согласно
плану, утвержденному Правительством, ответственность за подготовку данных актов
распределена между Минприроды, Минстроем, ФАС и Минпромторгом.
На
сегодняшний день принято лишь 5:
1.Утвержден
перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты
ими потребительских свойств (распоряжение Правительства Российской Федерации от
24 сентября 2015 г. № 1886-р).
2.Утверждено
Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке,
утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности
(постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 г. № 1062).
3.Определен
порядок взимания экологического сбора (постановление Правительства Российской
Федерации от 8 октября 2015 г. № 1073).
4.Установлены
нормативы утилизации отходов от использования товаров (продукции) (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2015 года № 2491-р).
5.Утверждены
порядок, формы и сроки представления производителями, импортерами товаров, подлежащих
утилизации, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от
использования товаров (постановление Правительства Российской Федерации от 8
декабря 2015 года № 1342).
Все данные акты подготовлены
Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Другие же ответственные федеральные
органы исполнительной власти до сих пор не выпустили ни одного подзаконного
акта, развивающего нормы 459-го Федерального закона. При этом особое внимание
мы обращаем на отсутствие таких документов, как:
- правила обращения с твердыми
коммунальными отходами (ответственный - Минстрой России);
- порядок определения нормативов
накопления твердых коммунальных отходов (ответственный - Минстрой России);
- правила коммерческого учета
объёма и (или) массы твердых коммунальных отходов (ответственный - Минстрой
России);
- основы ценообразования в области
обращения с твердыми коммунальными отходами (ответственный - ФАС России);
- правила регулирования тарифов в
области обращения с твердыми коммунальными отходами (ответственный - ФАС России);
- порядок проведения конкурсного
отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами
(ответственный - Минстрой России).
Подобная
ситуация видится абсолютно недопустимой, идущей вразрез интересам государства и
общества, влекущей за собой нежелательные последствия, как для экологии, так и
для экономики.
За такую
работу нужно нести ответственность. Ведь отсутствие подзаконных актов
торпедирует правоприменение принятых законов, расхолаживает регионы, порождает вседозволенность
и коррупцию.
Подтверждений
тому можно привести множество, но наиболее показательным видится то, что всего за
один год своего существования, 458-й Федеральный закон «О внесении изменений…»
сам был изменен в связи с отсутствием необходимых подзаконных актов.
Напомню,
что исходя из норм 458-го закона все субъекты предпринимательства,
осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, захоронению
и обезвреживанию отходов были обязаны с 1 июля 2015 года получить новые лицензии.
Вместе с
тем, подойдя вплотную к этому сроку, мы столкнулись с ситуацией, при которой
реализация рассматриваемого требования не представлялась возможной в виду
отсутствия акта Правительства, определяющего порядок соответствующего
лицензирования.
В итоге
сроки вступления в силу рассматриваемых норм Закона были вынужденно перенесены
на 1 января 2016 года.
И вот теперь
мы все ближе и ближе к 2016 году, и Правительство вынуждено вновь предложить
перенести сроки вступления в силу указанных положений ещё на полгода,
обосновывая это тем, что соответствующий подзаконный акт был выпущен лишь 15
октября 2015 года, исчерпав тем самым необходимый для бизнеса переходный
промежуток времени.
Необходимо
также отметить, что представители бизнес-сообщества называют в числе препятствий
исполнению требований норм о лицензировании ещё и неэффективные ведение и
актуализацию Федерального классификационного каталога отходов, отсутствие
установленных требований к профессиональному образованию лиц, допущенных к
обращению с отходами и др.
В итоге,
для справки, можно привести сведения о том, что общее количество заявителей на
выдачу и переоформление лицензий на деятельность по сбору, транспортированию,
обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов
опасности достигает 20 тыс. При этом в Росприроднадзор с заявлением о
предоставлении или переоформлении лицензии, на сегодняшний день, обратилось не
более 10% заявителей. У нас даже есть ряд регионов, в которых не зафиксировано
ни одной заявки (Еврейская автономная область, Республика Тыва, Республика
Бурятия, Дагестан).
При этом
в части лицензирования деятельности по обращению с отходами ситуация
на практике аналогичная. Тысячи хозяйствующих субъектов, находясь в состоянии
правовой неопределенности, не могут эффективно развиваться, начинать
реализовывать долгосрочные инфраструктурные проекты. А ведь все это, при
соблюдении установленных ранее сроков, уже сегодня могло бы не только повысить
экологическую эффективность системы обращения с отходами, но также принести значительные
объёмы налоговых отчислений.
Затягивание сроков
недопустимо!
Не меньше вопросов у всех
заинтересованных субъектов правоотношений в области обращения с отходами
остается к развитию государственного регулирования обращения твердых
коммунальных отходов.
С 1 января 2016 года организация
деятельности по сбору (в том числе раздельному), транспортированию, обработке,
утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов
становится полномочием субъектов Российской Федерации. С первого
же января 2016 года изменяется распределение платы за негативное воздействие на
окружающую среду между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации
(федеральный бюджет - 5%, региональный - 35%, местный - 55%).
Реализация данных полномочий
требует принятия необходимых нормативных правовых актов на региональном уровне,
также предусматривающих свои переходные периоды. Но до принятия подзаконных
актов федерального уровня разработать региональные акты не получится.
И опять мы уперлись в необходимость
переноса сроков вступления в силу одного из ключевых положений Закона –
положений в части регулирования обращения с твердыми коммунальными отходами.
Недавно, 16 декабря 2015 года, на
заседании Комитета были рассмотрены поправки в проект федерального закона
№ 392898-6. В рамках данной законодательной инициативы решается ряд
актуальных вопросов правового регулирования обращения с отходами:
- необходимость иметь лицензию на
сбор, транспортирование, обработку, утилизацию переносится на 1 июля 2016 года
- в целях исключения излишней
административной нагрузки устанавливается возможность для малого и среднего
бизнеса вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду 1 раз в год
(не ежеквартально);
- к плате за негативное воздействие
на окружающую среду дополняется понижающий коэффициент 0,3, который применяется
в случае, если хозяйствующий субъект размещает собственные отходы на собственном
полигоне;
- уточняются требования к получению
профессионального образования к лицам, допущенным к обращению с отходами;
- уточняются положения об
информационной системе, создаваемой для мониторинга исполнения нормативов
утилизации;
- в связи с тем, что не все отходы,
образующиеся в результате утраты товаром потребительских свойств, являются
твердыми коммунальными, производители таких товаров, в целях обеспечения их
утилизации, более не будут ограничены в выборе поставщика соответствующих
услуг.
Кроме того, указанным
законопроектом переносятся сроки вступления в силу отдельных положений 458-го
Федерального закона, касающихся регулирования обращения с твердыми
коммунальными отходами.
Комитет поддержал данные поправки,
но при этом выразил жесткую позицию о недопустимости впредь поднимать вопрос о пересмотре
ранее принятых решений.
Мы настойчиво обращаем внимание
всех ответственных структур на необходимость повышенного внимания к вопросу
дальнейшего развития норм 458-го Закона, а также целесообразности постановки
сроков подготовки всех ключевых документов на особый контроль.
Ведь,
прорабатывая рассматриваемые переходные положения, все участники
законодательного процесса ставили своей целью обеспечить гармоничность и
эффективность изменения правового поля. Мы запустили мощнейшие механизмы
реформирования природоохранного законодательства. И рассматриваемый 458-й Федеральный
закон, и 219-й Федеральный закон сегодня работают параллельно и взаимосвязано.
Мы не можем допускать отсрочки в работе, что это ставит под угрозу
работоспособность всей системы охраны окружающей среды.
Все планы
и графики подготовки нормативных правовых актов утверждены Правительством и
должны соблюдаться неукоснительно.
Полагаю сложившаяся ситуация
подтолкнет ответственные органы сделать верные выводы из допущенных ошибок и избежать
их повторения в будущем. По крайней мере, депутаты Государственной Думы в
рамках полномочий по осуществлению Парламентского контроля будут «держать руку
на пульсе».
Переработка, а не
захоронение
Второе,
на чем хочу остановиться – проблема формирования инженерной инфраструктуры,
способной обеспечить функционирование новой системы обращения с отходами
производства и потребления.
По
информации, имеющейся в Комитете, в настоящее время 54 субъекта Российской
Федерации реализуют порядка200
проектов в области обращения с твердыми бытовыми отходами, в том числе на
принципах государственно-частного партнерства. Ещё более 20 субъектов
Российской Федерации обозначили потребность в привлечении инвесторов на
реализацию проектов в области обращения с ТБО.
Ряд
субъектов Российской Федерации приступили к реализации различных целевых
программ, предусматривающих создание объектов переработки и захоронения
отходов.
В этой
связи хочу заострить внимание на том, что основной задачей новой системы
обращения с отходами является вовлечение их в хозяйственный оборот, в связи с
чем, приоритетными должны стать проекты, способные обеспечить комплексную и
глубокую переработку, а не захоронение отходов.
Верный
подход к данному вопросу выбран в Республике Ингушетия, Краснодарском крае, Красноярском
крае, Амурской, Брянской, Вологодской, Ростовской, Саратовской областях и ряде
других регионов России. Там начаты работы по созданию целых комплексов
переработки отходов.
Особо
хочу отметить опыт Республики Татарстан. В Нурлатовском районе функционирует
полигон для отходов, обслуживающий население более 70 тысяч человек. Данный
полигон оборудован по последнему слову техники, обеспечивая сортировку,
дезинфекцию, переработку отходов в полезную продукцию. При этом никакого вреда
окружающей среде. Истинный пример гармоничного сочетания экономических и
экологических интересов, ответственного отношения к природе.
Также
отмечу одно из металлургических предприятий в Тюменской области, которое обеспечило
загрузку своих мощностей по переработке лома металлов на 100 лет вперед. Данные
горы металла просто валялись под ногами, как никому не интересный отход, но
благодаря усилиям специалистов компании данный ценнейший ресурс возвращается в
производство.
Убежден,
что и другим регионам следует пересмотреть ранее принятые решения и отказаться
от строительства очередных полигонов, где отходы будут лежать веками, загрязняя
окружающую среду, в пользу перерабатывающих комплексов.
Нельзя
упускать из виду также тот факт, что текущие экономические и политические
реалии в значительной степени снизили инвестиционную привлекательность большинства
проектов. От части проектов, видимо, вовсе подумывают отказаться. В этой связи хочу
отметить, что общаясь с представителями бизнес-сообщества мы постоянно
призываем их не принимать поспешные решения. Финансовые, политические кризисы -
явление временное. В этой связи, ставить под угрозу цели сохранения
благоприятной окружающей среды, сохранения и преумножения природных богатств,
оправдывая бездействие временными явлениями в экономике, по сути, кощунственно.
Ровно с
тем же я хочу сегодня обратиться ко всем субъектам Российской Федерации. Не
смотря на всю притягательность сценария отложить на завтра то, что должно быть
сделано сегодня, да ещё под «благородным» предлогом нестабильной экономической
ситуации, мы просим всех мыслить взвешенно и рассудительно.
Формирование экологической
культуры – задача дня
Третьим,
но не менее важным, вопросом, на который хочу сегодня обратить самое
пристальное внимание всех участников заседания, является формирование
экологического мировоззрения в обществе, увеличение экологической культуры.
Наши
граждане в деле охраны окружающей среды до сих пор являются фактически
незадействованным резервом, обладающим значительным экологическим потенциалом.
Сконцентрировав внимание на глобальной модернизации мы, к сожалению, уделяем
непростительно мало внимания формированию экологического мировоззрения в
обществе, культивированию бережного отношения к природе с малых лет.
В этой
связи, очевидно верным решением станет усиление общественной «пропаганды»,
запуск эффективных проектов в сфере социальной рекламы, изменение до сих пор не
эффективных в плане экологического просвещения стандартов дошкольного и
школьного образования.
Кроме
того, в контексте рассматриваемой темы, видится верным шагом взять за основу
опыт Советского Союза, когда в процесс сбора вторичного сырья были вовлечены все
без исключения школы, пионерские организации, каждый отдельный житель считал
своим гражданским долгом внести посильный вклад в обеспечение рационального
использования природных ресурсов за счёт увеличения доли переработки лома и
макулатуры. При этом со стороны государства данная отрасль всячески
поддерживалась и развивалась.
Сегодня
же у нас, если человек принес в приемный пункт килограмм макулатуры или
металла, и получил за это какую-то мизерную сумму, то он обязан ещё заплатить
налог на доход физических лиц. Это, в том числе, отбивает последнее желание у
граждан подходить к вопросу обращения с отходами с высоким уровнем
экологической ответственности.
Экологически
ответственное поведение должно поощряться и стимулироваться.
21 мая
текущего года на весеннем заседании Высшего экологического совета мы с вами
подробнейшим образом рассмотрели вопросы развития системы экологического
образования и просвещения, повышения экологической культуры и убедились, что для
каждого без исключения региона России сдвиг в решении данного вопроса даст
огромный положительный эффект, тем боле, что в большинстве регионов такая
работа уже ведётся.
Необходимые шаги к цели
И в
заключение хочу заострить внимание на тех системных решениях, принятие которых
будет способствовать развитию эффективной правоприменительной практики в сфере
реализации 458-го Федерального закона.
Правительство
Российской Федерации должно обеспечить своевременное принятие всех необходимых
подзаконных актов.
Целесообразным
видится также обеспечить возможность внесения изменений в Федеральный классификационный
каталог отходов без государственной регистрации в Минюсте России.
Роспотребнадзору
нужно:
-
обеспечить сокращение сроков выдачи санитарно-эпидемиологический заключений
(включая подготовку документов) для целей лицензирования деятельности в области
обращения с отходами до 2 месяцев;
- уточнить
санитарно-эпидемиологические требования к каждому виду деятельности в области
обращения с отходами (сбор, накопление, транспортирование, обработка,
утилизация, обезвреживание, размещение)
Законодательные
инициативы по отмене налога на доходы физических лиц (НДФЛ) при сдаче гражданами
макулатуры и других видов вторичного сырья должны быть поддержаны всеми
участниками законодательного процесса.
Органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует обеспечить
установление в региональных программах целевого показателя по утилизации
отходов и включение в территориальную схему обращения с отходами объектов по
утилизации отходов. Регионам также нужно уделять больше внимания повышению
эффективности участия населения в раздельном накоплении отходов.
Любые
инициативы, направленные на увеличение объемов заготовки полезных материалов,
должны получать всю необходимую поддержку со стороны государства.
Комитет,
Высший экологический совет в свою очередь будут способствовать и поддерживать
всякое начинание, направленное на очищение нашей матери-земли от мусора и
отходов, недопущение загрязнения почвы, на сохранение благоприятной среды
обитания народов России.
