Центризбирком и Верховный суд проявляют в вопросах регистрации кандидатов на выборные должности «излишний формализм», считает судья Конституционного суда Гадис Гаджиев, выступивший с особым мнением к отказному определению суда на запрос КПРФ. Две недели назад Конституционный суд отказался рассматривать запрос депутатов Госдумы от КПРФ, оспаривавших чрезмерно жесткие, по их мнению, нормы избирательного законодательства. Основанием для запроса стало исключение из партийного списка КПРФ на выборах в Госдуму депутата предыдущего созыва Сергея Обухова, который, по мнению Центризбиркома, нарушил сроки представления справки о зарубежном имуществе несовершеннолетней дочери.
При этом сам ЦИК не высказывал претензий к документам Обухова, а КПРФ позже представила нужную справку, отмечалось в жалобе. Коммунисты апеллировали к положениям закона, позволяющим дополнять сданный пакет документов. Центризбирком же считает, что данные положения не распространяются на декларации о зарубежном имуществе кандидатов, и Конституционный суд поддержал позицию комиссии. «Существующая правоприменительная практика – когда Центральная избирательная комиссия требует единовременного предоставления всего пакета документов – не создает препятствия для выдвижения кандидатов на выборах», – писал суд, она продиктована необходимостью обеспечить равенство выдвинутых кандидатов.

Однако такой подход, как выяснилось, не пользуется безоговорочной поддержкой и между конституционных судей: по мнению Гаджиева, оспоренные коммунистами нормы «являются недостаточно определенными, порождающими противоречивую правоприменительную практику, отличающуюся излишним формализмом». Судья напоминает, что, исключив кандидата Обухова из федерального списка за непредставление справки, Центризбирком тем не менее настоял на регистрации его кандидатом в одномандатном округе в реальных условиях в идентичной ситуации. То есть в правовом поле одновременно сосуществуют два противоположных подхода, выраженных уполномоченным органом в отношении одного кандидата при аналогичных фактических обстоятельствах, – тем самым Центризбирком поставил под сомнение принцип правовой определенности при толковании и применении закона, считает Гаджиев.

Двойные стандарты в практике применения избирательного законодательства присутствуют, согласен электоральный юрист Гарегин Митин, как правило, такой подход основан на политической целесообразности. Например, в регионах в 2007–2011 гг. кандидатам часто отказывали в регистрации из-за того, что адресом места жительства избиратель указывал административный центр региона, но не сам регион. Верховный суд в каких-то случаях соглашался с такой практикой, а в каких-то не соглашался и возвращал кандидата на выборы.

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А.Гаджиева

1. Определением от 15 сентября 2016 года № 1742-О Конституционный Суд Российской Федерации признал не подлежащим дальнейшему рассмотрению запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений части 5 статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Заявители – 94 депутата Государственной Думы (в абсолютном большинстве – представители парламентской фракции политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации») оспаривали указанные положения, предписывающие уполномоченному представителю политической партии одновременно с иными документами представлять в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в том числе сведения о принадлежащем несовершеннолетним детям лица, включенного в федеральный список кандидатов, недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации (пункт 3). Заявители в аргументационной части жалобы также настаивали на неконституционности пункта 7 части 4 статьи 50 указанного Федерального закона, называющего в числе оснований для исключения кандидата из федерального списка отсутствие между документов, представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в соответствии со статьей 42 данного Федерального закона, документов, необходимых для регистрации кандидата. Заявители полагали, что названные положения – в их взаимосвязи и с учетом практики их применения в отношении кандидата от политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» С.П.Обухова – являются неопределенными, противоречивыми, нарушающими конституционное право быть избранным в органы государственной власти, что по усмотрению избирательной комиссии они позволяют отказывать во внесении изменений (дополнений) в представленный в отношении кандидата комплект документов до регистрации списка, в особенности в части представления «нулевых сведений» о недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, несовершеннолетнего ребенка кандидата, который на момент совершения соответствующего избирательного действия уже не является таковым.

Проголосовав в пользу отказа в рассмотрении настоящей жалобы по существу в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, полагаю, что неопределенность оспариваемых в запросе норм может быть устранена на основе учета релевантных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и системного толкования отраслевых норм и конституционных принципов избирательного права, в связи с чем излагаю свое мнение.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает право гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти (статья 32, часть 2). Раскрывая действительное содержание указанной конституционной формулы, Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, указал, что устанавливаемые законодателем правила регистрации федерального списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, избирательным блоком, не должны искажать существо пассивного избирательного права, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права (Постановление от 25 апреля 2000 года № 7-П). Любые подобные обременения, по смыслу статьи 19, часть 3; статьи 32 и статьи 55, часть 3, Конституции в их взаимосвязи, являлись бы несправедливым, неконституционным ограничением избирательного права. Созвучные указанной правовой позиции европейские стандарты проведения выборов исходят из того, что «крайние сроки решений о регистрации кандидатов и политических партий, принимаемых органами, ответственными за организацию и проведение выборов, должны быть чётко определенными. Причины для отказа в регистрации должны быть чётко сформулированы в законе и основаны на объективных критериях. Закон должен допускать возможность корректировки незначительных нарушений, допущенных кандидатами и партиями в ходе регистрационного процесса в пределах обоснованных сроков после объявления об отказе в регистрации…» (Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах – участниках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе ОБСЕ. Опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ). Варшава, 2003). Иными словами, правила регистрации кандидатов и исправления документов, необходимых для регистрации, должны способствовать, а не препятствовать равному участию в избирательном процессе лиц, обладающих пассивным избирательным правом.

3. По смыслу избирательного законодательства, за выдвижением федерального списка кандидатов политической партией следует несколько условных этапов, в частности: 1) представление списка и иных избирательных документов в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, рассмотрение указанных документов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, принятие решения о заверении списка или отказе в таком заверении; 2) представление дополнительных избирательных документов в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, необходимых для регистрации, проверка достоверности сведений, указанных о кандидатах, и иных документов, принятие решение о регистрации списка или об отказе в этом. На каждом из указанных этапов участниками избирательного процесса совершаются самостоятельные юридически значимые действия, но они не являются абсолютно изолированными друг от друга. Так, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не исключает возможности для политической партии вносить уточнения в одни и те же документы как для целей заверения списка, так и для целей его регистрации (часть 7 статьи 48); кандидат может быть исключен из списка партии Центральной избирательной комиссией Российской Федерации как до его заверения, так и на стадии его регистрации по одним и тем же основаниям (часть 10 статьи 42 и часть 4 статьи 50). Во всяком случае, первоначальная подача политической партией комплекта документов с некоторыми недостатками не предопределяет заранее судьбу представленного ею списка.

4. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая в 2010 году по жалобе гражданина А.Г.Волкова положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Томской области от 14 февраля 2005 года № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области», аналогичные оспариваемым в запросе группы депутатов Государственной Думы и препятствовавшие, по мнению заявителя, «исправить недостатки представленного пакета документов за пределами срока представления документов», пришел к выводу, что они, как призванные гарантировать гражданам Российской Федерации реализацию конституционного права на участие в выборах, предполагают право кандидата восполнить недостающие сведения [за исключением подписных листов] и обязанность избирательной комиссии уведомить его о неполноте представленных сведений [необходимых для регистрации], независимо от того, чем обусловлена эта неполнота – недостаточным отражением необходимых сведений в представленных документах или же непредставлением какого-либо документа [в частности, первого финансового отчета] или документов (Определение от 1 июня 2010 года № 784-О-О). Полагаю, что, указанная правовая позиция в полной мере может быть применима по аналогии с поставленной в запросе группы депутатов Государственной Думы проблемой, не умаляя при этом также сохраняющей свою силу позиции о том, что «отсутствие права на замену подписных листов в поддержку выдвижения кандидата после их представления в уполномоченную избирательную комиссию в системе действующего правового регулирования предопределяется необходимостью обеспечения равенства выдвинутых кандидатов, а также проведения качественной проверки избирательной комиссией подписных листов в нормативно установленные сроки» (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 года № 1087-О-О и от 19 октября 2010 года № 1426-О-О).

5. Федеральный закон устанавливает в довольно общем виде, что кандидат представляет «сведения» о принадлежащем его членам семьи недвижимом имуществе, не оговаривая особо форму представления таких сведений, но указывая, что такая форма предусматривается указом Президента Российской Федерации (пункт 3 части 5 статьи 42). При этом Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 2013 года № 546 установлено, что справка заполняется отдельно на каждое лицо, о котором представляются сведения (примечание 1). Одновременно, согласно оспариваемому Федеральному закону, в случае выявления недостатков поданного комплекта документов (включая и «отсутствие каких-либо документов», например сведений об имуществе родственников) перед заверением или регистрацией списка кандидатов соответствующая политическая партия извещается о них и «вправе вносить уточнения и дополнения… в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями» (часть 7 статьи 48). Из буквального прочтения другой нормы ясно, что отсутствие в представленных кандидатом документах отдельных сведений о нем, как и наличие в этих документах нарушений требований к их оформлению, может быть исправлено кандидатом не позднее, чем за один день до регистрации списка, а отсутствие одного из таких самостоятельных документов – нет (пункты 7–9 части 4 статьи 50). Из этого следует, что по формальному основанию (уточнение, т.е. исправление ранее представленных сведений, или же дополнение, т.е. восполнение отсутствовавших ранее сведений) актом подзаконного уровня – указом Президента Российской Федерации, устанавливающим форму справки, – может ограничиваться сфера действия важной гарантии, установленной федеральным законом, – возможность устранения дефектов пакета документов, необходимого для участия в выборах.

Формальным такой подход выглядит потому, что, по совокупному смыслу указанных норм, допустимы, например, как сообщение кандидатом новых сведений, не представленных ранее вопреки закону, так и исправление кандидатом заведомо ложных сведений – если только при этом не нужно составления нового, отдельного документа. В таком случае указанное различие не обусловлено ни достижением большей добросовестности, дисциплинированности кандидатов и формального равенства между ними (что не учитывается значительность допущенного нарушения или инициатива кандидата в восполнении недостающих сведений), ни заботой о своевременности проверки представляемых ими сведений (притом что такая проверка вряд ли может быть исчерпывающим образом осуществлена в установленные сроки), а значит, оно не преследует никакой социально оправданной цели. Такое искусственное различие также приводит к бессмысленной ситуации, когда кандидат (избирательное объединение) об отсутствии документа своевременно уведомляется, но исправить выявленное нарушение на соответствующем этапе деятельности избирательной комиссии не вправе.

6. Кроме того, оспариваемый Федеральный закон определенно устанавливает, что несоблюдение требований, предусмотренных частью 5 его статьи 42 (в том числе непредставление сведений об имуществе родственников), влечет за собой исключение соответствующего кандидата из федерального списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам до того, как соответствующий список будет заверен (часть 10 статьи 42). Значит, сам законодатель уже на этой стадии возлагает на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации проведение соответствующей проверки и выявление соответствующих недостатков, что является полномочием данного органа – т.е. не только его правом, но и обязанностью. На данном этапе, как предполагается, проверке подлежит не достоверность поданных сведений об имуществе членов семьи, а, по меньшей мере, необходимость в представлении таких сведений конкретным кандидатом. Обнаружение на более поздней стадии (регистрация списка) отсутствия требуемого документа, как видно, на практике затрудняет возможность его восполнения. Кроме того, хотя в обоих случаях допустима судебная проверка действий избирательной комиссии (на что обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации – абзацы восьмой и девятый пункта 3 Определения), отдаляется во времени момент судебной защиты прав лица и приобретения по её результатам статуса зарегистрированного кандидата. Очевидно, что издержки неосуществления избирательной комиссией своевременных действий не должны ложиться на кандидата.

7. Позиция заявителей по запросу, направленному в абстрактном порядке, сформулирована с учетом фактических обстоятельств дела кандидата от политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» С.П.Обухова и состоит в утверждении о неправомерности отказа Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в дополнении недостающих сведений по инициативе кандидата, когда отсутствие справки в отношении недвижимого имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации, его несовершеннолетнего ребенка было вызвано такой неординарной причиной, как достижение им совершеннолетия на момент рассмотрения комплекта документов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и заверения списка, притом что избирательный закон специально не регулирует подобную ситуацию. Согласно приложению № 1 к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» данные сведения указываются по состоянию на первое число месяца, в котором осуществлено официальное опубликование (публикация) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Но это примечание относится к сведениям о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащих кандидату на праве собственности (в том числе совместной), о счетах (вкладах) в банках, ценных бумагах. В отношении недвижимого имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации, членов семьи аналогичное указание содержится лишь в Указе Президента от 6 июня 2013 года № 546, но по буквальному смыслу оспариваемых норм Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» данный Указ Президента призван лишь определить «форму» представления сведений, но не вводить новые нормы, уточняющие права и обязанности кандидата. Таким образом, изложенные обстоятельства представляют собой не типичную правоприменительную ситуацию, а казус, т.е. «случай, случайное действие, имеющее внешние признаки правонарушения, но лишенное элемента вины, а поэтому ненаказуемое» (Современный словарь иностранных слов. СПб.: «Дуэт», 1994. С. 252). При таких обстоятельствах Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, для того чтобы формально верное применение нормы не привело к явно неразумным результатам, должна была прибегнуть к системному толкованию норм избирательного права, обращению к конституционным принципам, учитывая, что именно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, в том числе права на участие в выборах на равных основаниях, обеспечивает единообразное применение оспариваемого Федерального закона (пункт 1 статьи 5 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 1 статьи 25 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Между тем постановлением Избирательной комиссии Краснодарского края от 27 июля 2016 года № 191/2785-5 было отказано в регистрации С.П.Обухова кандидатом в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу в связи с непредставлением им указанных выше сведений в отношении несовершеннолетнего ребенка. Но постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 августа 2016 года № 31/292-7 (т.е. в день исключения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации указанного кандидата из федерального списка, в котором он занимал изначально второе место в одной из региональных групп) жалоба на указанное решение нижестоящей избирательной комиссии удовлетворена, постановление отменено, предписано незамедлительно повторно рассмотреть вопрос регистрации С.П.Обухова (что вывод о наличии у него ребенка был сделан комиссией на основе данных из ненадлежащих источников). В тот же день постановлением от 1 августа 2016 года № 193/2816-5 Избирательной комиссией Краснодарского края С.П.Обухов был зарегистрирован. Таким образом, вопреки собственному подходу к вопросу о регистрации федерального списка кандидатов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не исключила возможности последующей регистрации названного лица в качестве кандидата по одномандатному округу и при установлении факта наличия у него несовершеннолетнего ребенка (что и было сделано); соответствующее решение нижестоящей избирательной комиссии Центральной избирательной комиссией Российской Федерации отменено не было; указанное обстоятельство не было как-либо учтено и при рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации с участием представителей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации заявления 25 политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» о признании незаконным исключения С.П.Обухова из федерального списка кандидатов (решение от 9 августа 2016 года). Тем самым в правовом поле одновременно сосуществуют два противоположных подхода, выраженных уполномоченным органом в отношении одного кандидата при аналогичных фактических обстоятельствах, чем ставится под сомнение соблюдение принципа правовой определенности при толковании и применении закона и универсального принципа правового равенства.

С учетом указанных фактических обстоятельств полагаю, что оспоренные заявителями нормы подлежат применению в системе приведенных норм избирательного права и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, что в изолированном состоянии они являются недостаточно определенными, порождающими противоречивую правоприменительную практику, отличающуюся излишним формализмом, игнорирующую конституционную формулу о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18 Конституции Российской Федерации).

По материалам сайта КПРФ