В Государственной думе прошло II заседание межрегиональной общественной инициативной группы на тему "Бюджетная политика. Проблемы социально-экономического развития". Создатель этой группы и инициатор мероприятия - губернатор Иркутской области коммунист Сергей Левченко. В мероприятии, кроме него, участвовали парламентарии Государственной Думы Валерий Рашкин, Михаил Щапов, Сергей Казанков, губернатор Орловской области Андрей Клычков, руководитель Совхоза им. Ленина Павел Грудинин, эксперты и учёные.
Публикуем доклад Губернатора Иркутской области Сергея Левченко «Бюджетная политика. Проблемы социально-экономического развития регионов».

* * *

Уважаемые коллеги, ещё два года назад Иркутская область находилась в очень непростой ситуации: ускорялся рост дефицита бюджета и государственного долга, снижался доходный потенциал региональной экономики, решался вопрос о секвестровании областного бюджета.

Назову несколько показательных цифр. В 2015 году дефицит консолидированного бюджета составлял 9,9 млрд. рублей, по этому показателю область находилась на 75 месте по Российской Федерации. Объём государственного долга составлял 21,1 млрд. рублей, область имела 44 позицию в рейтинге регионов по объёму долговых обязательств. В 2014-2015 годах доходы консолидированного бюджета на душу населения в Иркутской области были ниже общероссийского уровня на 15%, по этому показателю область находилась в четвертой десятке регионов России. Темп роста налоговых и неналоговых доходов был ниже общероссийского уровня в среднем на 4-6%, по этому показателю область находилась в аутсайдерах.

Что удалось сделать

В конце 2015 года мною была поставлена задача изменить систему бесконтрольного наращивания госдолга, разработать меры по существенному росту доходной части бюджета, а также увеличить объём межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из областного бюджета.

В 2016 году Правительством Иркутской области был разработан антикризисный план, который направлен на наращивание собственного доходного потенциала региона; закреплена консервативная модель развития региональной экономики.

Принимаемые Правительством региона меры позволили нарастить налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета в 2016 году на 24,6 млрд. рублей или на 23% к уровню 2015 года. По темпу роста налоговых и неналоговых доходов Иркутская область лидирует между субъектов СФО и занимает 7-е место в России.

Бюджеты 2016 и 2017 годов стали лучшими по доходам за всю историю Иркутской области. По динамике суммарных доходов консолидированного бюджета в 2016 году Иркутская область является абсолютным лидером в Сибири и заняла 5-е место в России.

В результате принятых мер министерство финансов Российской Федерации в 2016 году присвоило Иркутской области 1-ю степень качества управления региональными финансами. Международное рейтинговое агентство Standard & Poor’s пересмотрело прогноз по рейтингу Иркутской области с «Негативного» на «Стабильный», а буквально пару дней назад повысило наш рейтинг до суверенного рейтинга страны – максимально вероятного в Российской Федерации.

За 9 месяцев 2017 года рост налоговых и неналоговых доходов существенно опережает общероссийский уровень (на 4,2%). По темпу роста налоговых и неналоговых доходов Иркутская область находится на 18-м месте между субъектов РФ.

За последних два года, благодаря оптимизации бюджетных расходов и поддержанию высокого уровня долговой устойчивости, удалось снизить государственный долг Иркутской области. Объём государственного долга с 1 января 2016 года уменьшен на треть (на 7,3 млрд руб. или 34,6%) и по состоянию на 1 октября 2017 года составляет 13 млрд 779 млн. рублей. Иркутская область занимает 30-е место в России по объёму госдолга, улучшив свои позиции в рейтинге регионов на 14 пунктов к уровню 2015 года.

Принимаемые меры и таргетирование Правительством РФ инфляции позволили собственным доходам региона в 2016 году обогнать накопленные с 2011 года темпы роста инфляции.

В 2016-2017 гг. консолидированный бюджет региона исполняется с профицитом, двумя годами ранее – с существенным дефицитом.

Системная работа и тесное взаимодействие с крупными налогоплательщиками региона позволили в 2016 году в полтора раза увеличить поступления налога на прибыль организаций. Поступления платежей по налогу на прибыль составили 42,5 млрд. рублей, что является рекордным показателем за всю историю Иркутской области и 16-м по величине значением между регионов страны. В 2017 году драйвером роста доходов бюджета продолжает находиться налог на прибыль организаций, поступления которого за 9 месяцев возросли на 25,5% и составили 37,0 млрд рублей.

Особо хочу подчеркнуть, налог на прибыль очень восприимчив к ручному управлению. Не непреднамеренно в бухгалтерской среде распространена фраза – хороший бухгалтер налоги не платит. Можно сидеть и ждать, что крупный бизнес начнет платить данный налог (как правило, в этом случае ничего не происходит), а можно постараться войти с бизнесом в диалог, показать нацеленность на взаимовыгодные договоренности. В частности, одна крупная корпорация, чей бизнес представлен в Иркутской области, после таких переговоров обязалась нарастить налог на прибыль сразу на один миллиард рублей и реализовать крупный инвестиционный проект.

В каких-то случаях работает не ручное управление, а условный свод правил, с которыми должны считаться все участники рынка. Приведу ещё один пример: для всех лесозаготовителей региона мы рассчитали такой показатель как налоговая отдача с одного кубического метра заготовленной древесины. Получился очень большой разброс – кто-то платит 10 рублей на кубический метр, а кто-то 300. Эту информацию довели до всех интересантов. Сейчас все лесозаготовители знают: чтобы рассчитывать на поддержку Правительства Иркутской области, необходимо платить налоги. В итоге, уплата налогов с 1 куб. метра заготовленной арендаторами-лесозаготовителями древесины в первом полугодии 2017 года составила 236 рублей и увеличилась в сравнении с 2015 годом почти в четыре раза.

В итоге удалось серьезно, более чем на 60%, повысить налоговую отдачу в целом от лесной отрасли региона. Налоговые поступления в консолидированный бюджет региона от предприятий ЛПК (4,7 млрд. рублей) только за 9 месяцев 2017 года возросли в 1,5 раза по отношению к аналогичному периоду 2016 года и на 1,7 млрд. рублей превысили показатель за 2015 год (3,05 млрд. рублей).

Мы видим очень серьезные резервы для повышения налоговых отчислений от предприятий лесного комплекса в бюджеты всех уровней. Отмена в свое время пошлин на пиломатериалы не принесла желаемых результатов.

Сейчас на экспорт идёт больше обработанного леса. Проблема в том, что, обычно, это условно переработанный пиломатериал плохого качества, с очень низкой добавленной стоимостью. На самой дешевой пилораме с использованием нелегальной рабочей силы из бревна делается лафет, который потом попадает под нулевую таможенную пошлину. Потому, что это беспошлинный товар, таможня обязана его выпустить под минимальным контролем, запросив минимум документов. При этом федеральный бюджет теряет миллиарды рублей, которые могли быть получены через таможенные пошлины, а региональный бюджет недополучает инвестиции в глубокую переработку, соответственно налог на прибыль, НДФЛ, налог на имущество. Нужно на законодательном уровне рассмотреть вопрос дифференциации системы налогообложения вывозимых на экспорт пиломатериалов.

Борьба с неформальной занятостью, в первую очередь в лесной сфере, увеличение собираемости налогов позволили региону в 2016 году более чем на 10% увеличить поступление налога на доходы физических лиц, что является 11-м значением между регионов РФ и на 3 п.п. превышает средний по стране уровень. Поступления НДФЛ за 9 месяцев 2017 года возросли на 8% или 2,4 млрд руб. к аналогичному периоду прошедшего года и также превышают среднероссийский показатель по темпам роста, чего не наблюдалось двумя годами ранее.

Преодолены отрицательные последствия массового оспаривания кадастровой стоимости земель населённых пунктов и промышленности. В 2016 году достигнут 19%-ный рост поступлений земельного налога, последовавший за 34%-ным падением в 2015 году. За 9 месяцев 2017 года темп роста поступлений земельного налога превышает общероссийский уровень на 2%. В рейтинге регионов по поступлениям земельного налога в консолидированный бюджет Иркутская область переместилась с 24 места в 2015 году на 16 место по результатам 9 месяцев 2017 года, улучшив свои позиции на 8 пунктов.

Все это дало возможность региону не только достигнуть высокой обеспеченности населения налоговыми и неналоговыми доходами (54,5 тыс. рублей в 2016 г., сократив разрыв с общероссийским уровнем с 15% в 2015 году до 2,5% за 9 месяцев 2017 года), тем не менее и увеличить налоговую отдачу региональной экономики для федерального бюджета.

Иркутская область входит в список высокообеспеченных субъектов Российской Федерации. В федеральный бюджет с территории Иркутской области за 9 месяцев 2017 года перечислено 131,9 млрд рублей налогов, что на 57% (+47,6 млрд рублей) выше аналогичного показателя 2016 года. Последние три года темп роста поступлений в федеральный бюджет с территории Иркутской области существенно увеличился. По объёму перечисленных налогов Иркутская область в рейтинге субъектов РФ переместилась с 14-го места в 2015 г. на 12-е место за 9 месяцев 2017 года.

За 2016 год на 1 рубль полученных из федерального бюджета трансфертов (без учета субвенций) в федеральный бюджет мобилизовано 8,5 рублей фискальных платежей, что на 3 рубля (+55%) превышает средний по стране уровень налоговой отдачи (5,5 рублей) и является 19-м по величине значением между субъектов Российской Федерации. За 9 месяцев 2017 года данный показатель достиг 12,8 рублей (+51% к уровню 2016 года).

В 2016 году Иркутская область перечислила в федеральный бюджет налоговых платежей на 24% больше, а получила межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) – на 10% меньше. В 2017 году платежи только за 9 месяцев уже превысили уровень всего 2016 года на 13%.

Полагаю, что имеет смысл применять к регионам, показывающим успехи в мобилизации налогов, более справедливую систему поощрений. Сейчас такая система поощрения успешных регионов в Российской Федерации отсутствует. Это позволит стимулировать глав субъектов РФ к более эффективной деятельности в сфере мобилизации налоговых платежей. Также, повысится эффективность в сфере бюджетно-финансового планирования, увеличатся межбюджетные трансферты муниципальным районам и городским округам Иркутской области.

В настоящий момент большинство макроэкономических индикаторов региональной экономики показывают положительную динамику, тем не менее есть и проблемные. Уже не первый год в России наблюдается падение реальных доходов населения, Иркутская область не стала исключением. Россияне беднеют четвертый год подряд. Напомню, реальные располагаемые денежные доходы населения — это номинальные доходы за вычетом обязательных платежей с поправкой на уровень инфляции. Проблема в том, что темпы роста инфляции и обязательных платежей остаются до сих пор высокими. Это и стоимость продукции и услуг ресурсоснабжающих организаций (сфера ЖКХ) и новые виды платежей – в частности, относительно новый взнос в фонд капремонта, налоговые ставки, выплаты по кредитам. Люди стало гораздо больше выделять денег на постоянные расходы, при этом зарплата не сильно изменилась. Полагаю, что все ещё высокая инфляция в ресурсоснабжающем секторе – одна из ключевых макроэкономических проблем в стране. Продукция и услуги инфраструктурных монополий (стоимость тепловой и электрической энергии, воды, транспортных услуг, топлива) формируют стоимость продукции иных отраслей. Они генерируют мощнейший инфляционный импульс в экономику, который, распространяясь, раскручивает инфляционную спираль. Это так называемая инфляция издержек. В России её не имеют возможность победить долгие годы. В монополизированных секторах экономики нередко происходит фиктивное раздувание издержек. Получается так, что на конкурентных рынках цены падают, а на монополизированных растут. В ряде случаев неэффективность монополий компенсируется из региональных бюджетов через механизм субсидирования выпадающих доходов. Вот конкретный пример. По информации нашей службы по тарифам, объём выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций в сфере водоснабжения и водоотведения, подлежащих компенсации из бюджета Иркутской области, увеличился с 2014 года (220,2 млн рублей) в реальных условиях в трижды и составил 601,6 млн рублей.

Это продолжится бесконечно, если не усилить систему государственного антимонопольного регулирования. Полагаю, что при регулировании тарифов инфраструктурных монополий нужно применять понижающие коэффициенты относительно прогнозного уровня инфляции. Это позволит более эффективно сдерживать инфляцию, затормозит рост обязательных платежей и, как следствие, приведет к повышению реальных доходов населения.

Хочу отметить, что имеются ряд значительных резервов по повышению наполняемости региональных бюджетов и, как следствие, по определению источников решения проблем социально-экономического развития в сфере совершенствования налогового законодательства.

Озвучу некоторые направления.

Первое. Протоколом заседания Правительственной комиссии по региональному развитию в РФ от 28 марта 2017 года № 3 (п.2 ч.3) Правительству РФ поручено разработать проект федерального закона, который предусматривает с 1 января 2018 года обязательную компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов в случае установления льгот по региональным налогам на федеральном уровне. До настоящего времени такой закон не принят. Многие регионы ждут данный Закон, ввиду того, что реализация федеральных налоговых инициатив в определенных случаях приводит к значительным выпадающим доходам из региональных бюджетов.

Второе. Проектом главных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2018 год и плановый промежуток времени 2019 и 2020 годов планируется дальнейшее расширение применения механизма правила «двух ключей» для отдельных видов льгот и преференций, то есть льготы используются на территории региона только в случае принятия закона субъектом РФ.

В первый раз правило «двух ключей» было реализовано в отношении освобождения от налогообложения движимого имущества, принятого с 1 января 2013 года на учет в качестве главных средств.

До 1 января 2018 года движимое имущество было освобождено от налогообложения. Это привело к образованию только в 2016 году выпадающих доходов субъектов Российской Федерации в размере 164,7 млрд. рублей и Иркутской области в размере 2,8 млрд. рублей.

Сейчас решено льготу продлить с применением правила двух ключей, хотя совершенно неочевидны полученные от применения льготы эффекты. Безусловно бизнес имеет налоговые послабления, тем не менее взамен должна быть масштабная модернизация экономики, рост производительности труда. А здесь появляются вопросы. Льготирование бизнеса – безусловно интересный инструмент, тем не менее мне кажется, что применять его необходимо очень аккуратно с детальным пошаговым анализом полученных для государства эффектов. Иначе может получиться так, как в лесной отрасли. Государство обнулило экспортные пошлины на вывоз обработанной древесины, а ожидаемый результат оказался не совсем тот, на который рассчитывали – из круглого леса делают квадратный и беспошлинно вывозят в Китай. При этом таможенные органы потеряли инструмент должного контроля за этими процессами.

Правило «двух ключей» подталкивает регионы к принятию тех или иных налоговых льгот с целью удержания бизнеса от перехода в регионы с более привлекательными условиями. В итоге страдают региональные бюджеты. К тому же, механизм «правила двух ключей» представляет из себя неявную форму установления федеральных льгот по региональным и местным налогам.

Ещё один пример неявного установления налоговых льгот. Проектом закона от 27 ноября 2017 года № 335-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую НК РФ…» предусматривается предоставление в соответствии с законами субъектов Российской Федерации налогоплательщикам права на уменьшение исчисленной суммы налога на прибыль организаций на сумму расходов, связанных с приобретением (созданием) или модернизацией (реконструкцией) объектов главных средств. Это так называемый инвестиционный налоговый вычет.

До 90% затрат по решению региональных властей можно будет вычесть из региональной части налога на прибыль, 10% – из федеральной. Если вычет окажется больше налога, можно перенести неиспользованную часть льгот на последующие годы.

Регионы определяют максимальный размер льготы (устанавливая региональную ставку налога на прибыль, обязательного к зачислению в бюджет), категории оборудования и компаний, которые имеют возможность воспользоваться льготой.

Разная политика регионов по предоставлению налоговых льгот организациям может создать напряженность между региональными властями и предпринимательским сообществом в отдельно взятом регионе. Бизнес-сообщество будет призывать власти региона максимально расширить налоговые льготы, снизить региональную ставку по налогу на прибыль, обязательного к зачислению в бюджет, или привести к уровню в другом регионе.

Уважаемые коллеги, в рамках отведенного времени безусловно не удастся рассказать о всех проблемных моментах, с которыми сталкиваются регионы при реализации бюджетной политики. Практика показывает, что не всегда сигналы с регионов доходят до федерального центра. Я полагаю, что сила Российской Федерации должна определяться силой регионов. А сейчас количество сильных регионов в стране не растет, а снижается. Речь идёт не о развитии, а о выживании. Многие сидят и ждут субсидий. Чтобы ситуацию изменить, нужно откорректировать принципы взаимодействия Центра с регионами при реализации бюджетной политики; усилить контроль за деятельностью госкорпораций, а также остановить избыточную инфляцию в затратообразующих секторах экономики. Полагаю, что это придаст дополнительный импульс к развитию российских регионов и в целом позитивно отразится на макроэкономической ситуации в стране.